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賈康:對鄉村治理現代化的初步認識

選擇字號:   本文共閱讀 394 次 更新時間:2019-12-10 21:58:59

進入專題: 鄉村治理   現代化  

賈康 (進入專欄)  

  

   本文系賈康先生在第四屆中國縣域治理高層論壇上的發言(2019年12月7日,華中師范大學逸夫國際會議中心)

  

   我簡要地談談自己關于如何推進鄉村治理現代化這個主題的一些基本看法。

  

   我認為中國的鄉村振興和鄉村治理現代化,要放在怎樣彌合二元經濟、實現偉大民族復興的現代化通盤戰略里來認識和把握。而在中國經濟社會走向現代化的整個過程中間,只能順應而不可違拗的歷史潮流是什么?我在幾十年的研究工作中也反復思考。孫中山先生當年所說“世界潮流浩浩蕩蕩,順之則昌逆之則亡”我們只能順應的潮流,應該是人類文明發展和提升的主潮流。歸結起來,無非是工業化、城鎮化、市場化、國際化和法治化、民主化。中國在工業革命以后明顯落伍了,推進工業化必然伴隨著城鎮化應有的進程,加之實踐證明,只有走社會主義市場經濟這個市場取向改革之路,并擁抱全球化實現國際化的人類命運共同體建設,再加上我們物質文明、精神文明之上必須有的政治文明的法治化、民主化,我們才能節節進步,去實現偉大民族復興這個中國現代化戰略目標。于此大思路之下來展開認識,更應該具有關于鄉村治理現代化的一些有針對性的考察和研究。我想提出下面八個視角,或說相關的維度至少要討論這八個方面——當然這可能仍是不完全的。

  

   第一個視角,首先還是對應于“農”字:農村、農業、農民。這個視角上實際上涵蓋的是所謂大農業,把種植業、養殖業,而且很多場合中國政府管理部門所稱的“農林牧副漁”一起來說,在這樣的廣義農業概念下,我們總體的制度安排,是在改革開放以后,終于肯定了聯產承包為基礎的責任制來支持生產力的解放和三農的發展,這也很不容易,有了這樣一個相對穩定、多少年不變的基本制度框架。但是必須解決在有一定的發展之后的規模化問題,升級版的打造問題,涉及種田大戶、農場的作用及其發展,還有在實物形態上必須是以設施化為取向的,從大棚開始,現在有各種各樣的設施升級狀態,還要對接互聯網+的高科技化——這是生產力解放中我們必須抓住的一個潮頭因素,很多的后發優勢,在這方面是有明顯體現的,它不用等待所謂梯度推移,窮鄉僻壤也可以在有了通訊的信號供給以后加入——華為就做了這些事情,在信號能夠覆蓋的區域里,它在撒哈拉以南這個最欠發達的區域,用它的設備供給能力和服務能力,跨越門店銀行建設階段發展出來手機銀行系統,服務于那邊的經濟社會發展。在中國本土上,我們也在大農業概念之下,有了鄉村區域的互聯網+,這樣的一些發展應該融合在一起。

  

   第二個視角,就是在鄉村區域,實際上必然還有其他的百業:工業、礦業、商業、旅游業、服務業,是必須相互呼應和融合發展的。過去就說到“一條龍”,從田頭這些產出物怎么樣一直聯系到中心區域,大城市、五星級飯店里的餐桌,這樣的供應鏈和價值鏈的優化,也應該形成一種合理的產業集群。一般情況下學術界現在談產業集群,很少把它跟農村放在一起,但是我覺得不妨把這個產業集群概念更廣義地來覆蓋一些鄉村區域,也對接鄉村振興。比如說現在有些事情你看起來它跟“農”的概念打通,自然而然就來了產能,比如我們聽說這些年大力發展的光伏電廠,在那種戈壁上面,沒想到有大量光伏電池板設在那里以后,兩三年,這些電池板下面就長出了綠色植物,這就出現了發展養殖業的可能性,養雞、養羊就都有可能了。這些事情,我們不妨把它看成一個產業集群概念之下需要進一步探討優化的問題。

  

   第三個視角,在中國很敏感的“基本農田”怎樣保證?過去說的“18億畝紅線”,這其實不是一個準確的數目,但它表現的就是所謂“糧食安全”要有一個本土的基本農田最低限的保障支撐,這就必然引出了“占補平衡”概念。這方面的制度創新、機制優化,實際上還可以對接到普惠化的很多訴求。像重慶地票制度的試點,我覺得就可圈可點,非常值得總結和深化認識,積極推廣這個經驗,擴大試點范圍。很遺憾,這么多年來,我的印象已十年之久,始終是只許重慶一地試點。前面一段時間說有希望擴大試點范圍,然后又無聲無息了,我很難理解為什么是這樣。重慶這個地票試點,最簡單地說,是把遠離城鄉結合部區域的農民怎么樣實施土地集約化措施的積極性調動起來,而且跟市場對接,把整治宅基地復墾、小田變大田(減少田埂面積)增加的農田,區別產出當量做了五檔確認以后,進入地票市場可以交易,而交易形成的價格,是原來當地農民想都想不到的——原來實際是基本無法交易,沒人會去那里出手跟他們做交易,哪怕增加了基本農田,而別的地方也無從聯動,而地票就解決了這個問題,把遠離城鄉結合部的農民拉在整個共享改革開放成果、滿足美好生活訴求的進步過程中了。而城鄉結合部得以憑地票解決原有特別突出矛盾的怎么形成用地有效供給的問題,匹配上政府的土地收儲制度,可以拿高水平的開發規劃罩著它,比較從容地通過增加土地供給滿足建設需要,去推進城鎮化。實際上帶動的,是城鄉一體化共享共榮的發展,非常值得總結。我認為在有關管理部門那里,應該進一步考慮認識和推廣重慶的試點經驗。

  

   第四個視角上,我認為應該在城鄉一體化概念之下化解一些突出的矛盾。農民進城概念之下農民工兩地分居的問題說了多年,留守兒童的問題,現在也有這么多年了,還有空心村的問題,實際上出現了一些土地撂荒的問題,都是帶有敏感性的屬于突出矛盾的現實問題。在城市這一方面,要面對怎么樣接納已經進城、但還遲遲沒有拿到戶籍的2億多人成為市民,未來還要在幾十年內接納近4億人進城成為市民,那么與推進戶籍制度改革相匹配,怎樣提供有效的保障房供給機制,住房建設和供給怎樣在房地產這個概念下形成可持續的、健康的雙軌統籌——托底的事情要托好,而且這個托底和整個商品房市場的健康發展應該是相得益彰的,而不是互相脫離或矛盾的。在鄉村的這一方面,淘寶村、淘寶鎮式的超常規發展非常值得注意,這是前面提到的新技術革命帶來的、過去誰也沒想到的超常規發展,并且阿里小貸式的融資創新,在淘寶村、淘寶鎮就可以較低成本地提供融資支持,會越做越順,因為這些原來的農戶也有了電子痕跡,有了信用記錄,阿里公司就可以阿里小貸這種形式,于網絡上面接受小貸申請,“零人工干預”由軟件自動處理風控,就解決了給他們資金支持的問題。還有海爾金控式的所謂“產業投行”,是一直面對農村農戶的,養雞、養豬,各種副業都可以按這個概念形成供應鏈金融支持他們的升級發展。

  

   第五個視角,是應把前面說到的城鄉一體化看作一個大系統,將其運作對接市場機制,結合上政策的扶持和引導。這些年大家已經接觸到的訂單農業,農產品期貨,巨災保險,政策性擔保,財政貼息,支持片區綜合開發的特色小鎮、特色開發區等等,都可以做得更加積極而有聲有色。在這方面還得不斷總結經驗。像相關的PPP這個在實際生活中受到高度重視、但也引出不少爭議的事情,我覺得應該看明白它是中國支持超常規發展戰略勢在必行的一種機制創新。不要以為這兩年強調其規范發展,就是要對它叫停,不可能叫停,這是符合事物波浪式發展規律的階段性處理——前面有了大發展局面以后,穩一穩,是要尋求它的健康的、更可持續的發展。這些都非常值得我們重視。

  

   第六個視角,更多涉及到社會治理的制度建設和層級架構。村民自治,基層民主,這些于地方說了多年,怎樣總結經驗,完善相關的法規?我們聽到的一些負面的東西,是說即使強調村民自治和基層民主,弄來弄去也變成了賄選,變成了黑社會對于基層的一些操控,類似的具體案例,可能不能否定,確實出現過這樣一些情況,現在打黑除惡,也涉及到基層這樣的不良案例。但總體上并不能否定村民自治、基層民主這條道路,關鍵是怎么樣完善它。再往上,我認為縣這一級是要積極考慮和市這一級并到一起的,這就是所謂“扁平化”的改革。浙江經驗,表明可以首先是財政“省直管縣”,在縣和市“行政不同級”的同時“財政同級”,放在一個平臺上處理對省的體制問題,這才能把分稅制在省以下可行地落實到基層,涉及在整個制度安排上怎樣適應市場經濟來把1994年的分稅制改革真正貫徹到底,這又是一個大的系統工程。在政府層面架構安排上,從最基層的自治,到其上面一個應該相對簡潔的市縣平級的所謂基層,再往上是中國的中間層次省,再往上是中央,改原來的五級框架變為三級框架,很多的鄉鎮管理機構以后就類似于城市的街道辦事處,是上派出機構,不必五大班子齊全,不必那么多疊床架屋、高成本的制度和組織安排。

  

   第七個視角,我覺得還應該強調總結在鄉村區域已經有多年的希望工程、母親水窖、農村小學營養餐等等公益項目的經驗與教訓。要積極引導志愿者組織、非營利的環保組織、公益慈善機構等等,使他們進一步所培育和得到發展,使他們更積極地發揮作用,這也是現代化國家有共性的所謂“第三部門”必須發揮的作用。

  

   第八個視角上,是要強調在農村區域的教育、醫療、文化事業和社會保障等等,這些的發展完善,關系到基本民生,要從托底到縮小鄉村區域與城鎮區域的差距,到最后融合為一個全體社會成員共享改革開放成果局面這樣一個歷史過程。這個方面當然有很多具體問題需要進一步總結經驗,來加以優化。

  

   這些看法請各位批評指正。謝謝大家!

  

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本文責編:limei
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文章來源:賈康學術平臺 公眾號

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