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翟晗:西班牙加泰羅尼亞分離危機的再審視

選擇字號:   本文共閱讀 733 次 更新時間:2019-12-10 21:57:21

進入專題: 地區分離   西班牙   自治權力  

翟晗  

  

   摘要:本文旨在分析近年來西班牙加泰分離運動嵌入的制度環境,包括規范安排與運行現實。作為承擔西班牙政治民主化使命的“改革憲法”,西班牙1978年憲法提供的根本制度框架導致了國家權力縱向分配上的張力,從而使得現實中中央和地方之間以及地方和地方之間存在權力競爭。非均衡的財稅安排又致使加泰羅尼亞自治區對國家中央政府產生不滿。在歐債危機背景下,整個西班牙國家財稅體系因憲法化的歐盟預算政策獲得制度性集權,從而進一步擠壓了加泰羅尼亞的財政自治空間。此外,西班牙憲法法院并未通過憲法判決在法理上有效遏制地區分離主義擴張,在加泰羅尼亞違憲獨立系列案上的策略也存在可檢討之處。

  

   關鍵詞:地區分離 西班牙1978年憲法 自治權力 財稅安排

  

現實情勢與研究問題

  

   作為憲法政治(constitutional politics)研究的極佳素材與典型案例,2017年10月的加泰羅尼亞分離公投吸引了全世界的目光。這次公投在西班牙本土引發了軍警阻止民眾前往獨立公投投票站的激烈沖突。經過了一系列憲法政治事件后,西班牙政府啟動憲法第155條終結加泰羅尼亞自治地位、解散自治區政府并提前舉行大選;同時,自治區政府前主要領導人倉皇出逃,后在比利時與德國兩地被捕。此后,馬德里對加泰羅尼亞的直接管轄至2018年2月才結束。2018年10月初,加泰羅尼亞的激進分離分子在本地分離政黨的號召下進行紀念違憲公投的暴亂活動,該地區也仍是一個深度撕裂的社會。與此同時,2018年5月新當選的加泰羅尼亞自治區主席奎穆·托拉表示,將繼續推進加泰羅尼亞自治區與西班牙分離。加泰羅尼亞違憲公投事件堪稱自弗朗哥獨裁結束后西班牙最嚴重的憲法危機,始作俑者們的司法審判也被西班牙媒體冠以“世紀審判”之稱。2019年上半年,西班牙最高法院審判了主導兩年前加泰羅尼亞地區獨立公投的政治人物,主要罪名為叛國罪、煽動叛亂罪與濫用公款,最終判決有望在今年年內做出。

  

   憲法危機是一系列復雜原因導致的結果,尤其需要追溯危機生成和發展的制度環境。2017年,加泰羅尼亞地區分離危機爆發后,不少憲法學者將目光投向1978年憲法本身,將其置于西班牙歷史情境中,考察這部憲法奠定的憲法秩序在現實運行中究竟出現了何種偏差。有學者認為近年來分離事件的導火索是加泰羅尼亞自治區2006年地方自治條例擴權的失敗,而后不合理的財稅安排又將問題進一步惡化。但此類研究未能充分提供與這一分離危機直接相關的憲法分析,由此忽視了一個問題,即西班牙憲法法院在早期浪費了遏制地區分離在法律上擴張的機會。同時,既有的國內法學研究對加泰羅尼亞自治地位的憲法分析多集中于規范描述,以“單一制”的視角理解 1978年西班牙憲法框架,而筆者認為,事實上西班牙1978年的憲法安排具有處于單一制與聯邦制之間的特質。為了在復雜背景中對加泰羅尼亞分離事件進行清晰定位,本文需要在回溯歷史,重新審視1978年西班牙憲法制度的運行現實。加泰羅尼亞分離事件不僅在分析地區治理、維護國家統一和觀察歐盟政策三個層面上為復雜憲法爭議的研究者提供了難得而豐富的經驗,也為比較憲法學者對西班牙1978年憲法框架的重新思考提供了契機,有助于學界重新思考在“憲法秩序與國民認同”、“改革憲法”,以及“領土結構”等議題上進行跨國別和跨語境比較研究的可能。

  

   西班牙的中央和地方關系問題,歷來受到國內學者的關注。有學者注意到了西班牙現代國家認同與地方主義之間的張力。還有學者梳理了1978年西班牙憲法上“自治區”的憲制安排。在20世紀90年代,國內學者就介紹過西班牙1978年憲法文本中關于中央和地方關系的內容。目前成果也對西班牙“前憲法”的民主轉型改革事實和大致的制憲程序有所概述。有觀點認為,自治區制度并不是“聯邦”,而是自創的“自治區國家”(state of regions);雖然自治區制度是西班牙70年代末關于領土結構(territorial structure)改革的主要成就之一,但自治區的創建及其細節設計在相當程度上是第一屆國家議會(Cortes Generales)期間政黨政治博弈的結果,導致了1978年憲法安排上存有模糊之處。近十年來零星的相關研究多關注西班牙1978年憲法下自治區制度的運行。迄今為止,對于西班牙1978年憲法下的自治區制度及其運行,學界的評價總體上是正面的。有研究將西班牙的制度設計和運行模式稱之為“民族共治”和“非均質化民族自治”模式,并認為其反映了在統一國家框架下尋求多元族裔良好治理手段的問題意識。然而,現實的發展總是在不斷變化。鑒于當下出現的新情況,一個值得追問之處在于:如果西班牙1978年憲法為地區自治提供的制度框架從設計到運行均屬良好,那為什么加泰羅尼亞地區近年來出現如此嚴重的分離危機?

  

   本文意在深入分析加泰羅尼亞分離危機背后的憲法原因,包括制度安排和運行現實。現有文獻對2017年加泰羅尼亞分離危機的關注大多出于對違憲分離事件的警醒,主要立足國家認同與分離主義兩個重點。迄今為止,未有研究較為系統地交代這一憲法危機得以存在、爆發的規范條件與現實情境。實際上,對于憲法學界而言,加泰羅尼亞分離事件已成為分析憲法危機的突出案例,并反映了歷史傳統、財稅安排、歐盟政策對地區分離議程的直接影響。以這一事件為線索,本文將嘗試回答如下問題:在1978年西班牙憲法提供的根本制度安排及其現實運行中,與加泰羅尼亞分離運動密切相關的情境與關鍵因素是哪些?這些情境與關鍵因素進而具有何種歷史淵源與政治表征?凡此種種,在憲法政治的視角中提供了怎樣的經驗教訓?

  

   為了回答上述問題,本文分為五個部分,第一部分將交代必要的歷史背景,重點是加泰羅尼亞在歷史上如何成為了西班牙的一部分,目的是為后文的憲法分析提供歷史情境。第二部分將分析西班牙1978年憲法制度設計,以證明1978年憲法為西班牙政治現代化轉型提供了模糊的根本框架,并脫離文本設計產生了新的實踐模式。第三部分分析西班牙1978年憲法不均衡的財稅安排,并指出非均衡財稅安排在歐債危機背景下的變遷和憲法約束,其中包括歐盟經濟策略對成員國憲法安排的直接影響。第四部分將通過已有的經驗證據證明:加泰羅尼亞自治政府在民族語言政策上倚重立法催化民族意識。在本次分離運動初期,自治政府通過憲法政治途徑試圖喬裝合法進行分離活動的關鍵節點尤其值得關注。本文將展現西班牙政府、西班牙憲法法院與加泰羅尼亞自治政府三方構成的局面及其互動關系,并指出西班牙憲法法院對1978年憲法上關鍵原則的解釋存在不慎之處,給了地區獨立主義在早期擴張的機會。第五部分為結論部分,本文將從中央和地方關系的視角出發,對西班牙1978年憲法的制度性安排及其實踐做出新的思考。

  

   在方法上,需要說明三點:首先,本文不主張無視國別情境(national context)簡單得出某國憲法政治事件對他國的啟示,所以采取“情境分析”(contextual analysis)的路徑,以呈現加泰分離事件所嵌入的憲法制度與政治現實;其次,在情境分析的路徑中,本文選擇制度分析。由此,文中將地區民族主義與自決訴求視為地區分離主義的結果,同時參與了加泰地區分離運動的話語構建,而現有研究主要關注的民族認同與民族主義將不作為本文分析重點;最后,本文的憲法分析部分將相關憲法爭議置于文本規范與結構中獲得體系性分析,再結合憲法政治現實進行二次評價。

  

一、歷史背景:西班牙的加泰羅尼亞及其自治地位


   加泰羅尼亞地區作為古代政治實體的歷史始于巴塞羅那伯爵領。拉蒙·貝倫格爾一世(1035-1076)時期,巴塞羅那伯爵領的歷史重要性開始顯露,加泰地區出現了本地的法典(Usatges)。在拉蒙·貝倫格爾三世(1082-1131)到四世(1131-1162)期間,加泰羅尼亞地區成為地中海沿岸的重要強權(potencia),1137年,阿拉貢國王拉米羅二世沉迷修道院生活,無心理政,將兩歲的幼女佩德羅尼利亞公主許配巴塞羅那伯爵拉蒙·貝倫格爾四世,使得加泰羅尼亞與阿拉貢國王合并,后加泰羅尼亞成為阿拉貢王國重心,阿拉貢王室由此落入巴塞羅那伯爵手中,后者自封“阿拉貢的君主和統治者”。1162年,拉蒙·貝倫格爾四世去世后,其子阿方索繼承了巴塞羅那與阿拉貢的全部領地,被加冕為阿拉貢國王,史稱阿拉貢二世,即加泰羅尼亞一世。

  

   1469年,阿拉貢的費迪南與卡斯蒂利亞的伊莎貝拉女王完成聯姻,古代西班牙名義上實現統一。在此之后的費迪南二世時期(1479-1516),阿拉貢王國內部維持著類似現代的聯邦制結構,各組成實體的區域特權由國王以書面形式確保存續,尤其是加泰地區的特權;國王很少干預各組成實體的政務,阿拉貢內部治國主要機制為阿拉貢參議會。值得一提的是,當時的伊比利亞半島正處于伊斯蘭勢力和基督教勢力對峙的光復運動時期,加泰羅尼亞經由阿拉貢實現的卡斯蒂利亞化,展現了半島北方各基督教王國的歷史性融合。

  

   加泰羅尼亞在17、18世紀都曾公開反叛過西班牙政府,可視為現代意義上地區分離主義的先聲。西班牙于1469年實現形式統一后,加泰羅尼亞以公國(principality)的地位服從卡斯蒂利亞國王的領導,但保留自身獨立的機構、貨幣習俗與賦稅制度。自腓力二世(1527-1598)起,加泰羅尼亞地區的高度自治權體現在有獨立的議會、稅收權以及有限立法權。腓力四世時期(1605-1665),卡斯蒂利亞效仿法國加強中央集權,加上三十年戰爭中汲取財物的需求,卡斯蒂利亞罔顧加泰羅尼亞的自治權力,收回了加泰地區的稅收權。于是,1640年加泰羅尼亞地區爆發了農人反對中央的叛亂,史稱“收割者戰爭”(加泰隆語:Guerra delsSegadors)。在這場叛亂中,加泰羅尼亞借助法國的援助,一度于1641年1月宣布獨立,成立加泰羅尼亞共和國,后被腓力四世打敗。在三十年戰爭結束的背景下,這次叛亂的結果是:基于歐洲著名的《威斯特伐利亞和約》,加泰羅尼亞由西班牙和法國分別占領一部分;在西占區域,腓力四世持續削弱加泰羅尼亞政府的權力。1659年,基于《比利牛斯條約》,法國放棄加泰羅尼亞而獲得西班牙割讓的其他邊境領土,西班牙得以完全控制加泰羅尼亞。后又因西班牙王位繼承戰爭(1710-1714),成為西班牙國王的腓力五世(1700-1746)為了懲罰加泰羅尼亞在戰爭中倒戈的行為,通過《新基本法令》取消了加泰羅尼亞始于腓力二世時期獲得的自治地位,自治機構與自治權力皆遭廢除,加泰羅尼亞被劃分為西班牙王國境內四省,加泰隆語亦遭禁止。

  

現代加泰地區憲法意義上的自治權始于第二共和國的時期。在短暫的第二共和國時期(1931-1939),加泰地區從最初主張的“加泰羅尼亞國”改稱為“加泰羅尼亞自治區”(Generalitat),接受有限程度的自治,并將加泰隆語恢復為自治區官方語言。因保守派執掌共和國臨時政府,加泰羅尼亞與共和國政府達成妥協,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:limei
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文章來源:《歐洲研究》2019年第5期

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